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2019年國家管網(wǎng)集團(tuán)成立后，中國天然氣市場格局發(fā)生了根本性變化。三大石油公司管道運(yùn)輸和天然氣銷售捆綁經(jīng)營模式被打破，管網(wǎng)公平開放和“X+1+X”的競爭性天然氣市場逐步建立。在這種背景下，國家發(fā)改委近日發(fā)布《天然氣管道運(yùn)輸價格管理辦法（暫行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價成本監(jiān)審辦法（暫行）》，取代2016年《天然氣管道運(yùn)輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價成本監(jiān)審辦法（試行）》。與2016年兩個試行辦法相比，2021年兩個暫行辦法最主要的變化就是從“一企一價”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;一區(qū)一價”。

為什么要實(shí)行“一區(qū)一價”

我國天然氣市場發(fā)展初期，大部分地區(qū)只能由單氣源或者單主體供氣，天然氣管道運(yùn)輸價格實(shí)行的是“一線一價”，價格主管部門為每條天然氣管道核定價格。2016年試行辦法實(shí)行“一企一價”，價格主管部門以企業(yè)法人為單位，按照準(zhǔn)許成本加合理收益的方法核定每個管道運(yùn)輸企業(yè)的準(zhǔn)許總收入，然后用準(zhǔn)許總收入除以總周轉(zhuǎn)量，確定企業(yè)的管道運(yùn)價率，適用于該企業(yè)所屬的所有天然氣管道。“一企一價”使得管道運(yùn)營企業(yè)可以在不同管道之間實(shí)現(xiàn)交叉補(bǔ)貼，有利于提高單個管道項(xiàng)目的風(fēng)險承受能力，鼓勵企業(yè)投資成本較高的新管道建設(shè)，促進(jìn)不同管道運(yùn)營企業(yè)之間的競爭。理論上來說，企業(yè)規(guī)模越大、運(yùn)營管道越多，交叉補(bǔ)貼的可能性越大，風(fēng)險承受能力越強(qiáng)，市場競爭力也就越強(qiáng)。

然而，由于天然氣管道的自然壟斷屬性、運(yùn)營主體較少、網(wǎng)絡(luò)化程度低等原因，管道之間實(shí)際上缺乏競爭。出于對不同區(qū)域價格承受能力、特定項(xiàng)目投資核算等方面的考慮，三大石油公司均成立了多個具有獨(dú)立法人資格的子公司或財務(wù)獨(dú)立核算的分公司，甚至一條管道就成立一家獨(dú)立的管道公司，“一企一價”實(shí)際上與“一線一價”并行存在。在國家管網(wǎng)集團(tuán)運(yùn)營之前，全國跨省天然氣管道存在多達(dá)19個不同的運(yùn)價率。同一區(qū)域不同管道的運(yùn)輸價格不同，不僅增加了管道運(yùn)輸價格管理難度，而且妨礙天然氣市場公平競爭。很顯然，誰能夠搶得低價的管道運(yùn)輸服務(wù)，誰就可以在天然氣銷售市場獲得巨大的競爭優(yōu)勢。歷史上，美國石油大王洛克菲勒就是依靠運(yùn)輸成本優(yōu)勢迅速壟斷了整個美國石油市場。

兩個暫行辦法采取分區(qū)定價、按路徑形成價格的方法，以寧夏中衛(wèi)、河北永清、貴州貴陽為主要節(jié)點(diǎn)，將國家管網(wǎng)集團(tuán)經(jīng)營的管道劃分為西北、東北、西南及中東部4個定價區(qū)域，實(shí)行“分區(qū)定價、一區(qū)一價”。同一定價區(qū)域內(nèi)所有管道企業(yè)都執(zhí)行同樣的管道運(yùn)價率，有利于建設(shè)公平、開放、競爭的天然氣市場，并統(tǒng)籌兼顧不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和價格承受能力的差異。

“一區(qū)一價”如何確定

標(biāo)桿定價。2019年國家管網(wǎng)集團(tuán)成立后，原屬三大石油公司的跨省天然氣管道基本上全部納入了國家管網(wǎng)集團(tuán)。雖然并沒有法律規(guī)定包括三大石油公司在內(nèi)的其他企業(yè)不可以建設(shè)運(yùn)營跨省天然氣管道，但出于“全國一張網(wǎng)”的考慮，國家管網(wǎng)集團(tuán)應(yīng)該是建設(shè)跨省天然氣管道的主要力量。因此，與2016年試行辦法不同，兩個暫行辦法明確規(guī)定其適用于確定國家管網(wǎng)集團(tuán)經(jīng)營的跨省天然氣管道運(yùn)輸價格，其他市場主體經(jīng)營的跨省天然氣管道按照國家管網(wǎng)集團(tuán)價格執(zhí)行。今后，國家管網(wǎng)集團(tuán)的價格就是標(biāo)桿價格，其他企業(yè)經(jīng)營跨省天然氣管道的，直接執(zhí)行國家管網(wǎng)集團(tuán)的價格。

分區(qū)定價。兩個暫行辦法仍然沿用了“準(zhǔn)許成本加合理收益”定價方式，即先確定管道運(yùn)營企業(yè)的準(zhǔn)許成本、有效資產(chǎn)和準(zhǔn)許收益率，計算出準(zhǔn)許收益，然后準(zhǔn)許成本、準(zhǔn)許收益、稅金相加計算出管道運(yùn)營企業(yè)的準(zhǔn)許總收入。但是在“分區(qū)定價、一區(qū)一價”模式下，價格主管部門參考各價區(qū)監(jiān)審期間最末一年的實(shí)際收入比例等因素，將準(zhǔn)許收入分配至各價區(qū)。兩個暫行辦法還規(guī)定，在各價區(qū)間分配準(zhǔn)許收入時，適當(dāng)考慮管道建設(shè)運(yùn)營成本、未來投資需求和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素。由于管道運(yùn)價率=準(zhǔn)許總收入÷總周轉(zhuǎn)量，準(zhǔn)許總收入越高，管道運(yùn)價率也就越高。相信準(zhǔn)許收入在各價區(qū)之間分配時會比較照顧西北、東北、西南三個價區(qū)，中東部價區(qū)管道資產(chǎn)收益率會高于其他三個價區(qū)，進(jìn)一步調(diào)動企業(yè)在中東部投資建設(shè)天然氣管道的積極性，促進(jìn)管網(wǎng)互聯(lián)互通。

準(zhǔn)許收益率動態(tài)調(diào)整。兩個暫行辦法沿用了2016年試行辦法中8%準(zhǔn)許收益率，但是明確規(guī)定8%并不是一成不變的，將來會根據(jù)國家戰(zhàn)略要求、行業(yè)發(fā)展需要、用戶承受能力等因素進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，體現(xiàn)了天然氣管道運(yùn)輸價格管理充分適應(yīng)我國天然氣市場不同階段的發(fā)展需求。

按路徑確定價格。兩個暫行辦法規(guī)定，國家管網(wǎng)集團(tuán)應(yīng)當(dāng)與所有用戶簽訂管道運(yùn)輸合同，并根據(jù)價格主管部門制定的運(yùn)價率，以及天然氣入口與出口的路徑和距離，明確管道運(yùn)輸費(fèi)用。也就是說，在簽訂合同之前，只有管道運(yùn)價率是確定的，特定入口與出口之間的運(yùn)輸價格會因選擇的路徑不同而不同。舉例來說，在甲地與乙地之間有A、B兩條管道，B管道距離較遠(yuǎn)，用戶在簽訂合同時需確定通過哪條管道運(yùn)輸，通過B管道運(yùn)輸?shù)挠脩粜柚Ц遁^高的管道運(yùn)輸費(fèi)。由此，下一步管容分配規(guī)則對于市場參與各方將非常重要。

成本監(jiān)審方面的變化

管道資產(chǎn)折舊年限從30年改為40年。2016年試行辦法把管道運(yùn)輸企業(yè)固定資產(chǎn)分為四類，即天然氣管道、通用設(shè)備及設(shè)施、房屋、建筑物和其他，折舊年限分別為30年、12年、30年及按有關(guān)財務(wù)規(guī)定。兩個暫行辦法進(jìn)一步細(xì)化了管道運(yùn)輸企業(yè)固定資產(chǎn)分類，明確了各類資產(chǎn)折舊年限及殘值率，其中天然氣管道折舊年限從30年改為40年，辦公用房折舊年限從30年改為50年，其他設(shè)備設(shè)施折舊年限從12年改為15年到25年不等。延長折舊年限，有利于降低計算準(zhǔn)許收入時的準(zhǔn)許成本，從而降低管道運(yùn)價率，釋放改革紅利。

管道棄置、封存費(fèi)及承擔(dān)國家應(yīng)急保供任務(wù)而發(fā)生的儲氣服務(wù)費(fèi)納入定價成本。管道棄置、封存費(fèi)用并非當(dāng)期發(fā)生的費(fèi)用，而是在管道因服役期滿、閑置需要拆除或封存時發(fā)生的費(fèi)用。這部分費(fèi)用是否納入定價成本，在2016年試行辦法中沒有明確，在兩個暫行辦法中作為其他費(fèi)用被明確列入輸氣成本。國家管網(wǎng)集團(tuán)除提供管道運(yùn)輸服務(wù)，同時也擁有儲氣庫、LNG接收站等資產(chǎn)，提供儲氣服務(wù)、LNG接收加工服務(wù)。根據(jù)兩個暫行辦法規(guī)定，國家管網(wǎng)集團(tuán)應(yīng)當(dāng)單獨(dú)建立賬目，單獨(dú)核算管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)成本和收入，儲氣服務(wù)、LNG接收加工服務(wù)成本不得計入管道運(yùn)輸成本。但是國家管網(wǎng)集團(tuán)為承擔(dān)國家要求的應(yīng)急保供任務(wù)而發(fā)生的儲氣服務(wù)費(fèi)用，最終受益者是全體管道天然氣用戶，因此兩個暫行辦法把這部分費(fèi)用納入輸氣成本，由全體用戶分擔(dān)，更為合理。

（作者系中國石油大學(xué)（北京）油氣政策與法律研究中心主任）