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“當(dāng)前天然氣行業(yè)“放開(kāi)兩頭”出現(xiàn)時(shí)間窗口，“管住中間”也已脈絡(luò)清晰，但還存在上游供氣主體有限、管網(wǎng)不能公平準(zhǔn)入等體制障礙。應(yīng)抓住有利時(shí)機(jī)協(xié)同推進(jìn)體制改革，放管并重，通過(guò)分階段放開(kāi)非居民和居民用氣價(jià)格、以點(diǎn)帶面逐步放開(kāi)氣源價(jià)格、推動(dòng)天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和公平開(kāi)放、加快油氣體制改革等舉措，全面深化天然氣價(jià)格改革。

近年來(lái)，我國(guó)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革步伐加快，取得重大進(jìn)展，存量氣與增量氣價(jià)格并軌，直供用戶(hù)氣價(jià)放開(kāi)，儲(chǔ)氣價(jià)格放開(kāi)，市場(chǎng)化程度不斷提高。管輸價(jià)格獨(dú)立及成本監(jiān)審制度的出臺(tái)，大大提速了天然氣價(jià)格改革進(jìn)程，也為落實(shí)管網(wǎng)公平開(kāi)放奠定了良好基礎(chǔ)。天然氣價(jià)格改革的最終目標(biāo)是“放開(kāi)兩頭，管住中間”，即放開(kāi)氣源和銷(xiāo)售價(jià)格由市場(chǎng)形成，政府只對(duì)屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)輸配價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管。目前，全面深化氣價(jià)改革仍存一些體制掣肘，需進(jìn)一步加快改革，為價(jià)格改革保駕護(hù)航。

“放開(kāi)兩頭”出現(xiàn)“時(shí)間窗口”

（一）國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)供求呈現(xiàn)寬松格局?！?016BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2015年，全球天然氣產(chǎn)量35386億立方米，同比增長(zhǎng)2.18%，同期全球天然氣消費(fèi)量34686億立方米，同比增長(zhǎng)1.7%，供給寬松格局明顯。隨著頁(yè)巖氣開(kāi)采技術(shù)的進(jìn)步和世界主要天然氣出口國(guó)液化天然氣（LNG）設(shè)施陸續(xù)投入使用，至2020年前后世界天然氣市場(chǎng)將延續(xù)供過(guò)于求的格局。受經(jīng)濟(jì)增速下降、氣價(jià)偏高等因素影響，2014年以來(lái)我國(guó)天然氣市場(chǎng)發(fā)展趨緩。2015年，我國(guó)全年天然氣表觀(guān)消費(fèi)量約為1910億立方米，同比僅增長(zhǎng)3.7%，而供給量為1942億立方米，其中國(guó)產(chǎn)1318億立方米，進(jìn)口624億立方米，總體資源過(guò)剩約32億立方米。未來(lái)幾年，我國(guó)將有大量進(jìn)口天然氣長(zhǎng)期貿(mào)易進(jìn)口合同進(jìn)入執(zhí)行窗口期，每年至少需要150億立方米的市場(chǎng)增量才能實(shí)現(xiàn)供需基本平衡。以目前的發(fā)展趨勢(shì)，今后幾年國(guó)內(nèi)天然氣將出現(xiàn)供過(guò)于求的市場(chǎng)格局。

（二）國(guó)內(nèi)市場(chǎng)化程度不斷提高。一是市場(chǎng)主體不斷增多。我國(guó)天然氣市場(chǎng)主體多元化發(fā)展格局已初步形成，上游包括以中石油等為代表的天然氣生產(chǎn)企業(yè)以及多家天然氣進(jìn)口企業(yè)，中游包括以三大石油公司為主的長(zhǎng)輸管道企業(yè)以及省市管輸企業(yè)，下游包括為數(shù)眾多的銷(xiāo)售企業(yè)及居民等終端用戶(hù)。二是市場(chǎng)化定價(jià)權(quán)重不斷上升。目前，國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣、煤層氣、煤制氣、LNG、直供用戶(hù)用氣價(jià)格均已放開(kāi)。2016年10月以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委又相繼放開(kāi)儲(chǔ)氣價(jià)格和化肥用氣價(jià)格，加上11月20日開(kāi)始非居民用氣供需雙方可以基準(zhǔn)門(mén)站價(jià)為基礎(chǔ)，在上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定具體價(jià)格，我國(guó)天然氣氣源價(jià)格市場(chǎng)化程度達(dá)到80%左右。今后，非居民用氣業(yè)務(wù)將加快進(jìn)入上海石油天然氣交易中心進(jìn)行交易，天然氣市場(chǎng)化定價(jià)權(quán)重將會(huì)進(jìn)一步提升。

（三）國(guó)內(nèi)物價(jià)低水平運(yùn)行態(tài)勢(shì)仍將延續(xù)。2016年1－9月，我國(guó)月度消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)（CPI）同比最高為2.3%，最低為1.3%，呈現(xiàn)低水平小幅波動(dòng)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)。其中，9月份CPI增速為1.9%，連續(xù)4個(gè)月低于2%。未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)物價(jià)低水平運(yùn)行態(tài)勢(shì)仍將延續(xù)，國(guó)際油價(jià)也將維持低位運(yùn)行，這將為深化天然氣價(jià)格改革提供寬松的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，不會(huì)因放開(kāi)天然氣價(jià)格而出現(xiàn)一般物價(jià)水平和天然氣價(jià)格的大幅攀升。

“管住中間”框架初成

目前，我國(guó)管道運(yùn)輸企業(yè)同時(shí)兼營(yíng)天然氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)，網(wǎng)銷(xiāo)不分嚴(yán)重制約了天然氣管網(wǎng)的公平開(kāi)放，也使管輸費(fèi)用居高不下。因此，天然氣改革的重點(diǎn)在于“管住中間”，即管輸業(yè)務(wù)從天然氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)中分離出來(lái)，保持自然壟斷，接受政府監(jiān)管，管輸價(jià)格由政府通過(guò)成本監(jiān)審進(jìn)行核定。今年以來(lái)，在體制改革尚未到位的情況下，價(jià)格改革率先作為，實(shí)施管輸價(jià)格獨(dú)立改革并要求下游城市配氣建立相應(yīng)的成本監(jiān)審制度，初步建立起天然氣管網(wǎng)價(jià)格監(jiān)管體系，奠定了管網(wǎng)公平開(kāi)放的計(jì)價(jià)基礎(chǔ)。

（一）管輸價(jià)格獨(dú)立核算與成本監(jiān)審制度確立。2016年10月12日，在向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)并修改完善后，國(guó)家發(fā)改委正式印發(fā)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》意見(jiàn)，明確提出經(jīng)營(yíng)管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)的企業(yè)原則上應(yīng)將管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分離。目前生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售一體化經(jīng)營(yíng)的企業(yè)暫不能實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)分離的，應(yīng)實(shí)現(xiàn)管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)獨(dú)立核算。新的管道運(yùn)輸管理辦法從價(jià)格監(jiān)管對(duì)象、定價(jià)方法、價(jià)格成本核定的具體標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格公布方式以及成本公開(kāi)等五個(gè)方面對(duì)現(xiàn)行管道運(yùn)輸價(jià)格管理方式進(jìn)行了調(diào)整，走出了天然氣價(jià)格改革的關(guān)鍵一步。

（二）省市輸配氣價(jià)格管理正在推進(jìn)。2016年8月31日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方天然氣輸配價(jià)格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》，敦促地方政府全面梳理天然氣各環(huán)節(jié)價(jià)格，嚴(yán)控城市輸配氣加價(jià)亂收費(fèi)，降低過(guò)高的省內(nèi)管道運(yùn)輸價(jià)格和配氣價(jià)格，減少中間環(huán)節(jié)，建立健全監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。一旦城市輸配氣成本監(jiān)審制度建立起來(lái)，將形成覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的 “管住中間”價(jià)格監(jiān)管框架。

“放開(kāi)兩頭”仍存體制掣肘

（一）上游供氣主體有限。相對(duì)下游眾多終端用戶(hù)，上游供氣主體有限，天然氣勘探領(lǐng)域僅中石油等少數(shù)企業(yè)具備資質(zhì)，生產(chǎn)領(lǐng)域也呈高度壟斷特征，目前三大石油公司天然氣產(chǎn)量占比超過(guò)97%。天然氣進(jìn)口方面，雖然我國(guó)已建成兩大天然氣進(jìn)口通道并初步形成四大天然氣進(jìn)口通道格局，但主干管網(wǎng)和LNG接收站沒(méi)有實(shí)現(xiàn)第三方公平開(kāi)放，且八成以上LNG接收站為中石油所有，進(jìn)口權(quán)實(shí)質(zhì)上也為少數(shù)企業(yè)所掌握。供氣主體數(shù)量不足導(dǎo)致氣源領(lǐng)域缺乏競(jìng)爭(zhēng)，難以形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)價(jià)格。

（二）管網(wǎng)公平準(zhǔn)入尚未實(shí)現(xiàn)。2014年，國(guó)家發(fā)改委頒布《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行管理辦法》、國(guó)家能源局發(fā)布《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》，對(duì)天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的第三方公平開(kāi)放做出明確規(guī)定，但實(shí)際進(jìn)展緩慢。已建和在建民營(yíng)LNG接收站難以接入長(zhǎng)輸管道，僅能以液態(tài)形式在周邊范圍銷(xiāo)售。第三方準(zhǔn)入限制基本阻止了現(xiàn)有主體之外的其他氣源進(jìn)入天然氣管網(wǎng)，造成相對(duì)低效和高價(jià)，亟需通過(guò)改革加以突破。

（三）體制障礙有待進(jìn)一步突破。天然氣生產(chǎn)、管道運(yùn)輸和銷(xiāo)售一體化的經(jīng)營(yíng)體制模糊了自然壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的行業(yè)屬性，也使氣源價(jià)格與輸配氣價(jià)難以區(qū)分，不利于從根本上理順天然氣價(jià)格，需要通過(guò)進(jìn)一步體制改革加快推動(dòng)實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)第三方公平開(kāi)放。

深化氣價(jià)改革的具體路徑

一是分階段放開(kāi)非居民和居民用氣價(jià)格。第一階段，2016年底或2017年初完全放開(kāi)非居民用氣價(jià)格；第二階段，2020年之前在條件具備時(shí)及時(shí)放開(kāi)居民用氣價(jià)格，最終實(shí)現(xiàn)居民和非居民用氣定價(jià)機(jī)制并軌，完全由市場(chǎng)供需調(diào)節(jié)天然氣價(jià)格。

二是以點(diǎn)帶面逐步放開(kāi)氣源價(jià)格。目前，沿海地區(qū)的廣東、福建、浙江、上海、江蘇、山東等部分省市都擁有兩個(gè)以上氣源，初步形成了氣源競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，可先行試點(diǎn)放開(kāi)氣源價(jià)格，再逐步擴(kuò)大至其他省市區(qū)。

三是推動(dòng)天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和公平開(kāi)放。兩個(gè)《辦法》已明確將天然氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)和管輸業(yè)務(wù)進(jìn)行分離，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立核算。下一步應(yīng)從體制上進(jìn)行剝離，成立獨(dú)立的天然氣管道公司，從根本上理順價(jià)格形成機(jī)制。根據(jù)我國(guó)天然氣管網(wǎng)分布特征和天然氣價(jià)格改革進(jìn)程，可成立若干家獨(dú)立的長(zhǎng)輸管網(wǎng)公司，專(zhuān)門(mén)從事天然氣管網(wǎng)的投資運(yùn)營(yíng)和天然氣運(yùn)輸。制定管網(wǎng)第三方公平開(kāi)放實(shí)施細(xì)則，促進(jìn)各級(jí)管網(wǎng)、LNG接收站、儲(chǔ)氣庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施的無(wú)障礙接入和使用。推動(dòng)采用熱值計(jì)價(jià)，統(tǒng)一天然氣計(jì)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；加快推動(dòng)實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)互聯(lián)互通，配合第三方公平開(kāi)放，促進(jìn)“氣”暢其流，進(jìn)一步降低天然氣運(yùn)輸和配送成本。

四是加快推動(dòng)油氣體制改革。成熟的天然氣定價(jià)制度，應(yīng)從形成機(jī)制上將氣源價(jià)格和輸配價(jià)格分開(kāi)，氣源隨行就市，輸配價(jià)格由政府核定并接受監(jiān)管。因此，從根本上厘清天然氣價(jià)格機(jī)制的前提是體制改革的到位配合。具體地說(shuō)，就是將天然氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)和管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)分離，實(shí)現(xiàn)管輸業(yè)務(wù)獨(dú)立和管輸價(jià)格獨(dú)立，放開(kāi)上游氣源和下游終端銷(xiāo)售市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)多買(mǎi)多賣(mài)，市場(chǎng)競(jìng)價(jià)。近兩年，天然氣價(jià)格改革步伐加快，但體制改革明顯滯后，很大程度上影響了價(jià)格改革效用的釋放。為此，應(yīng)加快推動(dòng)油氣體制改革，從上、中、下游推動(dòng)天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌?chǎng)化改革，為形成由市場(chǎng)決定的價(jià)格機(jī)制創(chuàng)造必要的體制環(huán)境，真正形成統(tǒng)一開(kāi)放、公平有序的天然氣市場(chǎng)體系。